来源：罗志恒
2023-04-11 08:15:55
粤开证券首席经济学家、研究院院长：罗志恒
天津地处我国华北平原东北部，北依燕山，东临渤海，西靠首都北京，并被河北环抱；经济腹地辽阔，身负拱卫京畿的重要使命。位于渤海之滨、海河之津的天津自古以来就是我国对外交往的重要通道，也是我国北方最重要的港口城市之一。作为我国近代重要的综合性工业基地和商贸中心，新中国成立之初天津一度是北方经济第一城，第一辆无轨电车、第一块手表、第一台照相机、第一台国产电视机均诞生于此。1978年改革开放以来，天津沿海港口城市优势不断增强，并被确定为国家中心城市、首批沿海开放城市、北方国际航运核心区、改革开放先行区等。2001-2014年，天津名义GDP年均增速高达14.9%，实际GDP增速11.7%，彼时天津GDP总量常年位列全国城市前六强。
但是，在供给侧结构性改革和高质量发展持续推进、生态环保重要性上升的背景下，以重大项目投资驱动经济发展的天津颓势逐渐显现。2015-2022年天津名义GDP年均增速降为5.5%，仅高于东北三省；实际GDP增速4.2%。自2020年起天津GDP近40年来首次掉出全国城市十强，与深圳的差距持续扩大，2022年天津GDP仅为深圳的50.4%。事实上，近年天津经济的落寞是北方经济的缩影，与其经济增长模式、产业结构息息相关。
(资料图)
一是天津产业结构偏重偏旧，以石油化工、汽车制造、冶金等为代表的重工业仍是天津经济发展的重要动力。2020年石油开采及加工、化学原料制造、黑色金属冶炼、汽车制造等行业利润总额占天津规上工业企业利润总额比重为60.8%。供给侧结构性改革和生态环保重要性上升对天津工业发展模式带来巨大挑战，2015-2016天津第二产业一度陷入负增长、第三产业占比被动上升。
二是过往路径依赖、转型偏慢、营商环境有待改善等多重因素，导致高技术产业培育偏慢。2020年天津高技术产业增加值占规上工业增加值比重为15.4%，较2015年仅提升1.9个百分点。2019年天津高技术产业营业收入占全国比重仅1.7%，不仅显著低于广东（29.4%）、江苏（15.1%），还低于上海（4.7%）、北京（3.7%）、重庆（3.6%）。
三是偏重的产业结构挤压使得天津民营经济规模偏小、活力不足、创收能力有限。天津居民人均可支配收入相对其他直辖市或主要城市相对较低，消费后劲不足，第三产业发展乏力。与全国经济GDP十强城市相比，2022年天津城镇居民人均可支配收入为53003元，不仅低于上海、北京，还远低于苏州、杭州、广州、南京、深圳。
作为直辖市之一，天津经济底子厚、工业基础好，但发展动力放缓、人口流出、产业结构相对落后等问题突出，经济形势反映到财政上，集中体现为：天津财政对中央财政有净贡献、对中央转移支付依赖较低；市级财政相对集权；制造业创造天津超四成的税收；一般公共预算收入总量低、增速慢、人均高；政府性基金预算收入规模及对土地财政的依赖程度有限。由于天津对转移支付、土地财政依赖不高，债务成为补充天津可用财力的重要来源。近年来天津债务问题频频引发市场关注，主要体现在三方面：
一是债务率高、债务结构失衡。2022年天津地方政府债务余额达到8645.5亿元，债务率达到295.1%，位居全国第1，债务风险相对较大。此外，从债务余额结构来看，天津专项债占比较高，2022年专项债务余额达到6650.8亿元，占天津地方政府债务余额比重达到76.9%，位居全国第2。然而伴随有收益的优质项目减少，专项债对应的项目收入难以覆盖还本付息支出，专项债正在逐渐沦为事实上的一般债。2022年天津专项债务对应项目专项收入仅14.8亿元，占专项债务余额比重仅为0.2%。
二是债务付息支出压力大，2022年天津专项债务付息支出占政府性基金预算支出比重已达到18.2%，财政重整风险有所上升。
三是早年政府主导的大量基础设施建设项目上马并未带来产业的快速发展，对于工业、金融业项目引入论证不充分导致城市基础设施建设效益较低，并形成了大量的债务负担，隐性债务化解压力大。2015年以前天津主要通过城投平台有息债务的快速扩张为滨海新区南港工业区、于家堡金融区、响螺湾商务区等新区建设筹集资金。2012-2015年天津融资平台有息债务年均增速达到17.1%。但过去天津滨海新区填海造地规模脱离实际需求，空置现象严重。2002-2018年天津南港工业区填海造地面积达8577公顷，由于落地项目少，空置率达91%。2015年以后，城投有息债务增长接近停滞，2015-2022年年均增速仅0.5%。然而前期填海造陆负债较多，叠加部分国企盲目扩张导致资金链断裂，引发债务违约，进一步抬升了天津融资平台融资成本，区域内偿债压力较大。
“十四五”期间是天津发展谋求转变的关键时期，在当前国内加快构建新发展格局、提高发展安全重要性、大力推进京津冀协同发展的背景下，天津经济发展有望重焕活力。一是当前能源安全重要性上升，天津坐拥我国最大原油生产基地渤海油田，通过加快技术创新，兼顾环保与效率，实现可持续发展。二是京津冀协同发展背景下，天津有望利用其良好的工业基础，立足全国先进制造研发基地等“一基地三区”定位，推动重大项目、优质企业、创新资源落户天津，构建“1+3+4”现代工业产业体系，实现产业转型升级。三是伴随天津产业结构升级，有望进一步释放居民消费潜力，加大三产对经济发展的促进作用。
财政作为国家治理的基础，需统筹各项财政资源，充分发挥引导基金、贴息等政策工具，适度扩大财政支出规模，充分发挥财政对天津经济发展和产业转型的引导作用，在发展中化解债务风险。一是财政通过适度提供税收优惠、贴息、设立产业引导基金等，引导高技术产业发展。二是大力改善营商环境，简化审批流程，降低实体经济企业成本，推动民营经济发展。三是加快盘活国有资产，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，并通过引资、引治、引业、引才提高国企发展活力与效率。四是统筹财政资源，盘活、调动可用资源资金补充财力化解债务，包括国企利润上缴、土地出让收入、预算稳定调节基金等；加强市场沟通、提振市场信心，与金融机构协商以进行债务平滑、债务置换。五是推动城投平台转型，从“政府融资平台”转向“市场化经营”，从“政府代建”到“产业投资”，布局保障性住房、城市更新与战略性新兴产业。
风险提示：疫情反复；经济恢复不及预期
一、天津市财政体制与税源结构概况
根据《中国财政年鉴2021》、《中国税务年鉴2021》《天津统计年鉴2021》《中国工业统计年鉴2021》分析天津市财政体制和税源结构，可以得到以下结论：
第一，从对全国财政的净贡献来看，天津作为北方经济的代表省份，受到经济发展水平、产业结构、人口规模等因素影响，对中央贡献税收大、接受转移支付规模小，对中央财政有净贡献，位居全国第6。尽管近年来天津经济下行压力有所加大，但天津仍是我国北方经济的代表省份之一，同时经济体量在全国主要城市中排名居前。2020年天津创造的中央级税收收入达到2379亿元，位居全国第8名，与其留存的一般公共预算收入在全国31省份中排名第23形成鲜明对比，或与天津港货物吞吐量大、天津石油产业发达，导致其贡献大量的进口环节增值税、消费税等中央税有关。同时，天津收到的转移支付规模偏小，2020年中央对天津的税收返还及转移支付规模合计为741亿元，位居全国倒数第1。采用地方创造的中央级税收收入及上解中央支出-地区接受的中央返还性收入来衡量地方对中央财政净贡献，2020年天津市对全国财政的净贡献为正，在全国排名第6位，达到1762亿元。
第二，从省以下财政体制来看，天津作为直辖市，行政面积相对较小、政府管理层级较少，市级留存财政收入的比例天然较高。同时尽管天津市经济发展水平、城镇化率相对较高，但市内仍存在发展不平衡的问题，各区之间经济实力悬殊，市级政府通过转移支付对落后市区提供支持。从主体税种来看，天津市创造的增值税在中央、市级、市区及以下的分配比例分别为50%、25%、25%，企业所得税在中央、市级、市区及以下的分配比例分别为60%、10%和30%，个人所得税在中央、市级、市区及以下的分配比例分别为60%、20%和20%，城市维护建设税、耕地占用税、契税等均归市区独享。作为直辖市，与其他省份相比，天津行政面积相对较小、政府管理层级设立“市-区-乡镇”三级行政等级。从规模经济的角度来看，天津市级政府集权将更能发挥规模效应，不宜将过多财权下放到市区。分级次来看，2020年天津市级、区及以下一般公共预算收入占比分别为41.0%和59.0%，市级收入占比在四个直辖市中相对靠后，低于北京（55.2%）和上海（46.8%）。
从支出来看，纵向看区政府承担主要支出责任，功能分类看社会保障和就业支出占比最大。从支出层级来看，2020年天津市市级、区及以下一般公共预算支出占比分别为35.0%和65.0%。从支出结构来看，2020年天津市级社会保障和就业、教育的支出占比较高，分别达到26.9%和11.3%。从区级及以下支出结构来看，区及以下政府在城乡社区支出领域支出最高，占比达到22.6%。
第三，作为北方的代表性工业省份，天津工业基础较好，制造业贡献了天津创造税收的四成，位居全国第4。但天津产业结构偏重偏旧，石油开采及加工、汽车制造、冶金等重工业仍是天津经济发展的基底。天津是全国工业产业体系最完备的城市之一，工业全部41个大类中，天津有39个；在207个中类里，天津有191个。2020年天津第二、三产业创造的税收占比分别为52.3%和47.7%，第二产业创造税收占比远高于全国均值10.5个百分点。其中，制造业创造税收占比达到42.2%，位居全国第4。进一步从细分行业来看，石油和天然气开采业、汽车制造业、石油煤炭及其他燃料加工业在工业行业创税规模位居前三，占比分别为5.3、4.3%、3.0%。尽管近年来天津着力推动高新技术产业升级，但新动能“底盘”仍偏小，新旧动能转换不畅，水平有待进一步提高。2020年天津高技术产业增加值占规上工业增加值比重为15.4%，较2015年仅提升1.9个百分点。通用设备、专用设备、计算机通信和其他电子设备制造业等创造税收占比均低于全国平均水平。
第四，从税种来看，增值税、企业所得税、消费税、个人所得税和城市建筑维护税是天津市创造税收收入的主要来源。增值税是天津市创造税收的第一大税种，2020年增值税贡献了天津市创造税收收入的50.9%，企业所得税、消费税、个人所得税和城市维护建设税占比分别为22.3%、8.4%、6.3%、2.5%。与其他直辖市和主要计划单列市相比，天津市创造税收的税种结构具有较为鲜明的特点，表现为“两高两低”：一是创造的增值税占比较高，不仅高于全国平均水平8.2个百分点，还远高于北京（28.2%）、上海（46%）、重庆（40.6%）、深圳（41.4%）、宁波（48.6%）。这一方面或源于其他税种规模相对较少导致增值税占比被动提升，另一方面也与天津坐拥天津港，有较多的进口环节增值税有关。二是消费税占比偏高，尽管天津创造的消费税占比基本与全国平均持平，但仍高于北京、上海、重庆。天津消费税高企主要与石油开采与原油生产相关，且消费税属于中央税，难以直接补充天津财力。三是契税等土地相关税收占比偏低，与近年来天津人口流出、房地产市场相对低迷有关，2020年天津创造的契税、土地增值税占比分别低于全国平均2.0和1.7个百分点。四是个人所得税占比偏低，分别低于北京、上海、深圳、宁波和厦门5.4、4.4、4.5、1.4和11.6个百分点。
二、天津财政形势：财政收入总量低、增速慢、人均高，市内各区分化明显
第一，天津市财政收入总量位居全国中下游，且受到经济下行压力及近年疫情反复影响，增速位居全国末位。滨海新区作为天津经济“增长极”，财政收入遥遥领先，处于绝对领先地位。2021年天津市一般公共预算收入2141亿元，位居全国21名；两年平均增速为-5.8%，位居全国倒数第一。但考虑常住人口因素后，天津人均一般公共预算收入为15594元，位居全国第3，仅次于上海（31219元）和北京（27106元）。
分市区来看，滨海新区作为全国综合配套改革试验区、国家自主创新示范区、北方首个自由贸易试验区，经济遥遥领先其他15个市区，占据了天津经济的半壁江山。2021年滨海新区GDP达到6715亿元，为天津全市的42.8%。经济形势反映到财政上，2021年滨海新区一般公共预算收入达572.4亿元，接近剩余市区一般公共预算收入的总和，是第二名武清区（95.3亿元）的6倍，是最末红桥区（19.2亿元）的29.8倍。第二梯队的区包括武清区、西青区、津南区、北辰区、东丽区、河西区6个区，一般公共预算收入在50-100亿元之间。第三梯队则为静海区、南开区、和平区、宝坻区、宁河区、河东区、蓟州区、河北区、红桥区，一般公共预算收入处于15-50亿元。从增速来看，2020-2021年仅滨海新区、河东区、河西区、和平区、北辰区一般公共预算收入两年平均增速实现正增长，分别为6.7%、5.7%、2.4%、0.4%、0.2%。
第二，2021年天津市整体财政收入质量处于全国中上游水平，但受近年大力推动国企混改、盘活处置国有资产影响，非税收入较不稳定，税收占比起伏较大。2021年天津税收收入占一般公共预算收入的比重达75.8%，位居全国第9，较2019年排名显著上升19名，主要与2019年天津国企混改、持有股权转让、围填海处罚收入等一次性非税收入大增有关。分区来看，天津市内税收收入占比呈现中心区域高、周边低的特点：滨海新区和河北区、河西区、河东区、和平区等中心老城区财政质量较好，税收收入占比超过85%。以蓟州区、静海区为代表的远郊地区税收收入占比在市内靠后，分别为54.8%和62.8%。
第三，天津市财政自给率处于全国上游水平，市内各区财政自给水平与经济发展水平较为相关，滨海新区和中心城区财政自给率相对较高。2021年天津市财政自给率为67.9%，位居全国第6。其中，东丽区、和平区、北辰区、滨海新区、河西区5区的财政自给率较高，分别达到74.1%、72.0%、70.9%、70.9%和70.3%。宝坻、宁河、津南和蓟州等财政自给率相对较低，其中蓟州区财政自给率仅为19.5%，对转移支付较为依赖，与当地山多地少、工业基础薄弱、经济水平相对落后等因素有关。
第四，受到可出让土地规模有限、人口净流出等因素影响，天津市政府性基金收入规模、土地财政依赖度均排名全国中下游，但土地出让收入仍是补充天津财力的重要来源之一。2021年天津市政府性基金收入规模为1126.5亿元，位列全国第20名。分区来看，和平区、南开区、河西区等中心城区未披露政府性基金收入数据。已公布政府性基金出让收入的13个区中，滨海新区以288.2亿元遥遥领先于第二名津南区（91.9亿元），处于绝对领先地位。
以政府性基金预算收入/（一般公共预算收入+政府性基金预算收入）来近似衡量对土地财政的依赖程度，2021年天津市土地财政依赖度达到34.5%，位居全国第20名。市区方面，津南区的土地财政依赖度最高，达到59.9%，宝坻区（52.4%）、武清区（46.2%）、东丽区（42.3%）土地财政依赖度在市内靠前，滨海新区土地财政依赖度反而偏低，为29.5%。
第五，2021年天津国有资本经营预算收入达到341.9亿元，位列全国第2，但主要是存量国有资产一次性的转让收入，可持续性不强。天津国有企业经营大而不优、多而不强，国有企业经营效率有待进一步提高。2019年以前，天津国有资本经营预算收入普遍在全国中下游水平， 2020-2021年天津国有资本经营预算收入大幅上升主要受到北部山区生态保护PPP项目存量资产转让收入入库等一次性因素影响，实际国有资本利润收入、股利股息收入和产权转让收入并未明显上升。事实上，天津国有资本经营效率还有较大提升空间。2020年天津国有控股工业企业ROA、ROE分别为0.48%和1.09%，不仅远低于北京、上海，还低于全国平均水平，均位列全国倒数第2，仅优于黑龙江。
三、天津债务形势：显性债务率与广义债务率较高，债务风险相对较大
第一，天津地方政府债务规模处于全国中下游，但总体呈现增速快、债务率高、专项债务占比高、债务风险大的特点。截至2021年末，天津地方政府债务余额7882亿元，位居全国第21名，处于中下游水平。尽管天津显性债务规模不大，但仍呈现债务规模增速快、负债率及债务率高、结构失衡的特点：一方面2021年天津地方政府债务余额较2019年增加2922.7亿元，两年平均增速达26.1%，位居全国第5。另一方面，天津负债率、债务率快速攀升，2021年天津负债率、债务率分别达到50.2%和205.1%，分别位居全国第3和第1，较2020年分别提高5和26个百分点，债务风险相对较大。同时，从债务余额结构来看，天津专项债占比较高，2021年专项债务余额达到5940亿元，占天津地方政府债务余额比重达到75.4%，位居全国第1。近年来伴随有收益的优质项目减少，专项债对应收入难以还本付息覆盖支出，专项债正在逐渐沦为事实上的一般债。2021年天津专项债务对应项目专项收入仅7.0亿元，占专项债务余额比重仅为0.1%。
此外，天津偿债压力较大不仅体现在债务率较高，还体现在债务付息支出占财政支出比重上升，侵蚀财政提供公共服务的能力。2021年天津专项债务付息支出占政府性基金预算支出比重已达到10.1%，财政重整风险有所上升。
第二，分市区来看，天津市债务主要集中在市级和滨海新区，合计占比超五成。中心城区政府债务余额相对较小且债务率相对较低，宁河、静海、东丽等经济相对落后市区债务率较高、且债务增速较快。2021年天津市级、滨海新区政府债务余额分别达到2309亿元、1894亿元，合计占天津市地方政府债务余额的53.3%。红桥、河北、河西、河东、南开、和平6个中心城区债务规模位居市内倒数6名。从债务率看，宁河、东丽、静海债务率包揽市内前三，分别达到551.6%、500.7%和441.8%，北辰区、宝坻区、蓟州区、红桥区、津南区、河北区债务率处于230%-300%。滨海新区债务规模较大，但债务率相对居中，为205.7%。河东区、和平区债务率较低，分别为91.4%和55%。
第三，受到早年天津大力推进城市基础设施建设影响，天津隐性债务化债压力较大，广义债务率位居全国首位，城投平台有息债务主要集中在市级。天津市广义债务规模的膨胀以2015年为界限分为两个时期，第一个时期在2015年之前，彼时天津主要通过城投平台有息债务的快速扩张为滨海新区南港工业区、于家堡金融区、响螺湾商务区等新区建设筹集资金。2012-2015天津融资平台有息债务年均增速达到17.1%。但早年政府主导的大量基础设施建设项目上马并未带来产业的快速发展，对于工业、金融业项目引入论证不充分导致城市基础设施建设效益较低，并形成了大量的债务负担。据2018年国家海洋督察组披露，过去滨海新区出现盲目填海造地，空置现象严重，并对海域陆源污染严重，破坏海洋资源。2002-2018年天津累计填海面积为27850公顷，空置面积19202公顷，空置率达69%。其中，南港工业区填海造地面积达8577公顷，由于落地项目少，空置率达91%，填海造地规模脱离实际需求，填海成陆后空置浪费严重。2015年后，天津融资平台扩张放缓，2015-2021年年均增速仅0.6%，城投有息债务增长接近停滞，但前期海造陆负债较多，叠加部分国企、城投平台前期盲目扩张资金链断裂带来债务违约，进一步抬升了天津融资平台融资成本，区域内偿债压力较大。
截至2021年底，天津市城投平台形成的有息债务规模达到12476亿元，是天津地方政府显性债务规模的1.58倍。其中，债务主体主要集中于市级，以天津城市基础设施建设投资集团、天津泰达投控等为代表的天津市级城投平台有息债务规模达到10258亿元，占天津市城投有息债务比重达到82.2%。以（地方政府债务余额+城投平台有息债务）/（一般公共预算收入+政府性基金收入+转移支付收入）测算广义债务率，天津市广义债务率达到530%，在31省份中排名第1，比第二名江苏高出147.4个百分点，债务问题已成为地区稳健发展的巨大隐患。
面对经济下行压力、债务偿还压力加大的挑战，近年来天津市政府出台了一系列举措以推动经济转型、实现债务风险的防控化解。自2017年起天津市政府陆续出台《天津市加强政府性债务风险防控工作方案》《天津市政府性债务风险应急处置预案》《天津市政府性债务风险分类处置指南》《天津市地方政府专项债券项目资金绩效管理暂行办法》等文件，召开债券市场投资人恳谈会、制定实施债务化解“1+4”方案，规范政府性债务管理、稳定市场信心，切实防范和化解财政金融风险。
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